海洋行政执法中“责令停止违法行为”的法律属(8)
法律依据之惑——以海洋环保执法为例
在适用依据上,执法机关同样存在诸多困惑,特别是海洋执法实践中,对责令停止违法行为的法律依据,至今尚未取得共识。如前所述,由于法律本身调整对象的特殊性,在面对即时性的违法行为时,是否必要以发出责令的方式来停止违法行为一直存在争议。以海洋环保执法中的倾废为例,目前存在以下几种情况:
第一,以《行政处罚法》为法律依据。由于《行政处罚法》的条文中并没有对责令停止违法行为的明确表述,执法机关在适用时也采取了模糊化处理,在适用依据上仅表述为“根据《行政处罚法》的相关规定”,但具体到法律条文则语焉不详,将执法依据的判别义务转嫁给行政相对人,从而规避责任。
第二,以《行政处罚法》第二十三条为法律依据。《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。根据法条所示,本条规制的是行政处罚时,行政机关同时应当采取的相关措施,内容应当对应部门法的罚则部分。《行政处罚法》作为指导行政机关作出行政处罚的一般法,其主要功能在于保障行政机关依法作出行政处罚,规制内容的重心主要落在规范行政处罚的设定和实施上,本身并不给具体执法机关提供可以适用的法律条款,这才是《行政处罚法》的立法原意。
第三,以《海环法》第七十三、七十四条为依据。相比于适用《行政处罚法》,引用上述两条法律责任条款作为依据,似乎法律依据清晰、条款引用明确。但其致命硬伤在于对责令停止违法行为本身性质认定的偏差。
第四,以《海环法》第十九条第一款为依据。这是目前在倾废执法过程中取得认可程度较高的责令停止违法行为的法律依据。上文提到,此条款尽管在条文中没有明确的“责令停止违法行为”的表述,但究其内容和本条款的法律职责来说,不难推断出其作为责令停止的暗含之意。
从上述执法程序的沿革及法律依据的变化中可以看出,在行政程序法律规范缺失、行政执法程序及法律依据缺乏明确指引的情况下,行政执法部门只能通过内在的自我纠错机制对行政执法进行调整和完善。由于行政程序的千差万别和执法实践的错综复杂,不可能制定统一的程序法对执法程序进行规范。在此意义上,出现在执法程序上“无法可依”的情况是必然的也是十分正常的。
当然,行政执法部门之所以对责令停止违法行为作出积极主动的调整,一方面来自行政执法实践的反馈,使之认识到固有的执法程序自身存在不合理的因素;另一方面则来自行政相对人法治意识的提高,迫使行政执法部门认识到简单粗暴的执法模式可能会带来难以承受的法律风险。
从以上行政执法机关对权力行使的调整可以看出,行政权力的自我膨胀尽管是其固有属性,但并不是毫无顾忌的。相反,权力在扩张的过程中是悄无声息的,一旦遇到阻力,便会触及行政权力自身的评估系统,在风险与收益的利弊权衡下,行政权力的运行往往会作出非常理性的选择。这种阻力通常来自权力与权力间的抗衡以及权力所要控制对象的抗争。
尽管执法机关已经作出了积极主动的调整,但现行的行政执法仍未完全理顺责令停止违法行为作出的前提要件和法律依据,以及责令停止违法行为本身的法律属性及其可能带来的法律后果。
责令停止违法行为的法律性质辨析
在行政处罚过程中,责令停止违法行为是行政处罚决定之外,唯一对行政相对人的权利义务产生实质影响的行政决定,这就决定了其特殊的法律地位。尽管在执法实践过程中不断对其进行调整,以使之更加符合程序及法治理念的要求,但对其认知程度却远未与其自身所应有的法律地位相一致,在执法实践中造成操作偏差也就在所难免了。要厘清责令停止违法行为的适用前提和适用程序,必须要对其法律属性有一个清晰的判断;而要判断责令停止违法行为的法律属性,就必须要廓清其与其他几个在执法实践中容易相互混淆的概念,包括:责令停止违法行为是否属于行政处罚、是否属于行政强制以及与责令停产停业有何区别。
责令停止违法行为是否属于行政处罚
在执法实践中,曾经有过责令停止违法行为是否属于行政处罚的困惑。主要问题在于将责令停止违法行为与行政处罚种类中的“责令停产停业”两个概念相互混淆。其实从适用程序和法律性质中都不难发现两者存在很大的差别。
文章来源:《海洋工程》 网址: http://www.hygczz.cn/qikandaodu/2020/1225/486.html
上一篇:福建省填补海洋工程司法鉴定空白
下一篇:海洋工程建造弹簧支吊架的推荐安装做法