海洋行政执法中“责令停止违法行为”的法律属(5)
具体到海洋行政执法实践中,可以得到如下启示。首先,不能凭主观感觉判断当事人的违法行为,并先行定论。在办案过程中要准确区分“客观事实”和“法律事实”两个概念,因为一旦进入诉讼程序,只有法律事实才会作为证据被采信。其次,《土地违法案件查处办法》第二十五条所规定的内容对规范海洋行政执法过程中作出责令停止违法行为具有参照性的意义即责令停止违法行为的作出必须是在经立案调查认定有违法行为之后,这也和本文阐述的观点相契合。再次作为新兴的执法部门,海洋行政机关完全可以向国内甚至国外具有先进执法经验的部门进行学习和借鉴,再结合本部门的执法实践将其内化为行为准则,从而为我所用。
责令停止违法行为在海洋行政执法中的现实分析执法实践的现实需求
在多年的执法实践中,一直有这样一种观点:对于巡查过程中发现的涉嫌违法用海行为,如果不立即责令停止,会放任违法行为所造成的危害结果进一步扩大,对于行政机关有不作为之嫌。
其理由在于,在行政管理实践中,由于责令停止违法行为的作出是在事态紧急的情况下实施的,其过程相对短暂,实施程序比较简单,不应受到过于严苛的程序性要求。这是处理行政执法紧急事务的必然要求,否则根本不可能实现行政管理的基本目标和维护公共利益。就海洋行政执法来说,一旦发现海洋违法行为,海洋行政机关有权力更有义务责令停止,否则将承担行政不作为的法律责任。如面对倾废和海砂开采等耗时短、隐蔽性和机动性强的违法行为,如不及时制止便无法取得有力的证据。
其法律依据是《海域法》第三十九条第一款第四项、《海洋工程条例》第四十二条第一款第五项规定的监督检查中的责令停止违法行为。并且,《海域使用管理法释义》第三十九条第四项也明确规定,责令非法占用海域的单位或者个人停止正在进行的违反海域使用管理法律、法规的行为。这是保证海洋行政主管部门有效实施监督检查权的重要手段,也是及时阻止违法行为,保护海域所有权人、使用权人合法权益的有力措施。在查处过程中,为了尽可能减少被非法占用海域的单位或者个人的损失,由海洋行政主管部门进行责令停止,是非常必要的。
法治理念与现实考量
应该说,上述观点看似既使行政机关履行了法律职责、维护了行政管理效率,又有明确的法律依据支撑,但仔细推敲,不难发现其中存在几个逻辑上的问题。
第一,从法律性质来看,作出责令停止违法行为的首要前提在于该行为违法,并且这种违法获得法律程序上的确认。《海环法》和《海岛法》将“责令停止违法行为(狭义)”的相关内容在法律责任部分规定即是最有力的证据。这里的核心问题在于是否在违法行为定性之前即能作出“责令停止违法行为”,这也是现行执法程序中对“责令停止违法行为”的使用的硬伤所在。
一般来说,在行政执法程序中,对案件是否违法的定性应该在充分的调查取证终结后,并经过行政机关负责人的审查。对此,《行政处罚法》第三十八条作出了明确的规定。结合海洋行政执法的相关规定,通过行政执法办公会议认定行政相对人存在违法行为且作出“责令停止违法行为”为必要时才能作出责令停止违法行为的决定。
第二,从行政管理的效率以及行政机关的作为义务来看,上述观点无可厚非,行政行为是否高效的确是衡量行政机关管理能力的核心要素之一;但是从行政执法的程序正义来讲,却不能成为行政执法部门僭越法定执法程序的托辞,法律规范的制度价值必须得到充分的遵守和尊重。
程序正义作为确认或分配权利义务的过程与方式所体现的正义,强调过程与方式的正当与合理;与实体正义强调的分配权利义务的结果所体现的正义相比,正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现,这是程序正义的价值精髓。程序正义作为实体正义的前提和基础,不仅具有独立的价值,而且实体的正义只有通过程序的正义才能得以真正实现。只有做到依法执法,才能使行政相对人的实体权利得到最大限度的保护和实现。因此法律程序是否公正、是否具有正义性,在很大程度上决定了法治能否实现。在海洋行政执法过程中,不仅基本事实和调查取证要过硬,同时在执法程序上也必须过硬这才是真正的依法行政。
第三,从法律依据上看,尽管《海域法》第三十九条和《海洋工程条例》第四十二条规定了行政机关在监督检查过程中可以责令停止违法行为,但我们更倾向于这里所说的“责令停止违法行为”是对“违法行为”的一个过程上的动态描述。在检查过程中的所谓“违法行为”,其实是从后往前看,整体地看待当事人行为,只是为了行文的方便才在检查阶段给予了“违法”的表述并非在此阶段就可以对整个“违法行为”作出一个明确的定性。
文章来源:《海洋工程》 网址: http://www.hygczz.cn/qikandaodu/2020/1225/486.html
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