海洋行政执法中“责令停止违法行为”的法律属(4)
其次, 它是通过课以相对人一定的义务,去实现行政法律关系模式的行为,这和设置行政法律关系模式的行政立法等抽象行政行为相区别。这种义务是为相对人设定行为规则, 表现为在特定时间内对特定事项或者特定人所作的特定规范。
第三, 相对人如果不履行责令停止的决定, 可以引起行政强制执行。这是行政决定和一般的行政管理措施明显区别的地方。一般来讲,如果相对人违反行政管理措施,可以引起行政机关对其进行行政制裁如行政处罚而不是直接引起行政强制执行。
第四, 行政决定是行政机关依法或者依职权作出即行政机关可以根据具体的法律条文作出, 也可以依据固有的职权作出。这既不同于行政处罚,亦不同于行政强制措施。但不管是依法或者依职权作出,必须要经过严格的法定程序才是合法有效的。在现代法治国家,不允许存在不遵守法定程序而完全由行政主体自由作出的行政决定。
罚则中各种“责令行为”与行政处罚的再区分
在上述法律性质的辨析中,已经从直接目的、立法角度、履行义务等方面,将“责令停止违法行为”与行政处罚进行了区分。其实在执法实践中,对于监督检查阶段出现的责令停止违法行为,执法机关一般能够从简单的程序发展先后进行区分。对于罚则中出现的各种“责令行为”才是执法机关定性的最大困扰,这就需要从另一个维度进行解析。
出现在法律责任中的各种“责令行为”,在他们出现的时候往往直接与行政处罚如罚款、没收等处罚种类并处。此种情况下,并不能因为其出现在法律责任中就据此以为其是行政处罚行为。《行政处罚法》第八条第七项所说的法律、行政法规规定的其他行政处罚,从立法技巧上讲,是一个挂一漏万的“兜底条款”而判断一个行政决定是否属于行政处罚,仍然需要从行为性质进行认定,不能因为出现“并处”的字眼就想当然地认为其前后表述的行政行为都属于行政处罚的范畴。相反,从行政决定的角度看,不管是责令停止违法行为、责令退还非法占用的海域还是责令停止生产,其行为性质与行政处罚确实是一致的,即都属于行政机关作出的行政决定。在这一点上,法条适用“并处”的表述并不矛盾。
此外,根据《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。本条明确廓清了责令改正或者限期改正行为与行政处罚在法律属性上的区别。对于相对人的违法行为, 行政机关可以采取多种处理手段和方式, 行政处罚只是处理违法行为的手段之一, 所以在几种不同的行政处理手段同时使用时, “并处”的表述并不存在逻辑上的问题, 而据此推断各种责令行为属于行政处罚就显得既不谨慎又不合理。
这也是目前行政处罚决定中为人诟病的地方,现行的行政处罚决定将责令停止违法行为、责令恢复海域原状等不属于行政处罚的内容全部包罗在列,在后续对处罚决定的调整建议中会对此有所提及。
司法裁量对行政执法程序的法律确认
引入国土执法机关在执法过程中作出责令停止违法行为的现实案例,以期为海洋行政执法提供参考。
案情回放:2008年5月10日,某国土局工作人员通过巡查发现辖区内一家企业擅自占用基本农田开工建设厂房,遂当场口头责令该企业停止施工,等候处理。5月11日,当工作人员再次来到现场检查时,发现该企业还在施工,于是根据《土地管理法》第四十三、四十四条,《基本农田保护条例》第十七条之规定,当场下发了《责令停止违法行为通知书》并予以送达,同时根据《土地管理法》第八十三条进行制止。该企业对此不服,向法院直接提起行政诉讼:认为国土局下发《责令停止违法行为通知书》违反了《土地违法案件查处办法》第二十五条之规定,属程序违法;同时认为国土部门强行制止亦属越权,请求法院撤销该行为。国土局应诉认为:该企业在开工建设时没有取得合法的用地手续,违反了《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定,《土地违法案件查处办法》第二十五条规定的立案程序是国土局内部程序问题,与案件查处无关;《土地管理法》第八十三条明确规定,对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。由于在举证期限内国土部门未能拿出笔录等有力证据,法院最终判决撤销了下发的《责令停止违法行为通知书》。
根据《土地违法案件查处办法》第二十五条:经立案调查认定有违法行为的,土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》,送达当事人。即认定有违法行为是下发《责令停止土地违法行为通知书》的必要条件。本案中,尽管国土局明知该企业存在违法用地事实,但却忽视了这一事实尚未经过法定调查取证程序确认,而只是执法部门的主观判断。对于没有证据支持的事实,法院是无法采信的。因此,法院最终认定国土局先行下发《责令停止违法行为通知书》属程序不当,并作出了撤销该通知书的判决。
文章来源:《海洋工程》 网址: http://www.hygczz.cn/qikandaodu/2020/1225/486.html
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