中美海上执法合作研究(4)
(三)两国合作与交流机制尚需完善
有效的国际合作与交流机制,是中美两国沟通合作的桥梁,是中美海上执法合作主要依托。中美海上执法合作不管是在渔业领域还是在海上缉私、打击偷渡等领域,都需要两国共同努力构建完善的合作机制,但现存平台对中美海上执法合作的针对性不强,主要表现在:1998年成立了中美执法合作联合联络小组,2000年签订了《中美刑事司法协助协定》加强了执法部门之间的执法协作,但主要集中在反腐领域。2004年起,定期举办的渔业执法会谈,主要就共同打击北太平洋非法捕捞的联合执法活动进行总结,不涉及其他领域。2004年中国加入北太平洋地区海岸警备执法机构论坛,围绕加强多边海上合作、共同防范打击偷渡、毒品等海上非法贩运活动,执法巡航、应急救援和生态环境保护方面展开合作,虽为中美提供交流的平台,但是六国论坛对于中美海上执法合作来说,缺乏指导的针对性,各国兼顾,不能全面考虑中美海上执法合作的特殊性。
(四)海警部队改革对中美海上执法合作的挑战
2013年国家机构改革,组建了中国海警局。随着改革的进一步深化,2018年7月1日起,海警队伍划归中国人民武装警察部队,由中央军委直接领导。全国人大常务委员颁布《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定(草案)》,以法律的名义,赋予了中国海警局统一履行海上维权执法的职责[8],规定中国海警局在执法过程中根据所执行任务的性质,行使相关职权。并简单阐释了中国海警局的职责和职权,提出要与其他有关机关建立协作机制,明确了中国海警局海上维权执法的职能会导致其他相关法律修订。但是,中美海上执法合作的顺利推进还需要对中国海警局的职能范围进一步细化,例如与其他国家海上执法协作、执法信息共享等方面内容。科学的程序是保障中国海警局实施法律的前提,也是推动中美海上执法合作向纵深发展的重要条件。
四、中美海上执法合作突破困境的几点思考
(一)坚持平等互利合作基础
奥巴马上台后,美国提出的“亚太再平衡”,其战略焦点在于遏制中国海洋事业的发展[9]。面对中美两国意识形态差异、美国对于中国海洋强国战略的误读、以及两国政府间的博弈,表明中国立场尤为重要。中国海洋事业的发展不依赖掠夺,也不依赖霸权,中美海上执法合作是推进两国关系发展的重要一环。中国坚持走合作共赢的道路,认为和平、发展、合作、共赢是实现海洋强国目标的方式。平等是开展合作的基石,共赢是合作的营养剂。在中美海上执法合作中,要保持中国的大国形象,互相尊重主权,不摆架子,不耍特权,做到严格执法、规范执法。平等基础,互利共赢是目标,中美在合作中,应共享资源。把执法合作当作维护太平洋海域和谐稳定的重要途径,促进海洋执法合作的顺利进行,而非试图通过执法合作扩张国家权力和控制别国的工具。
(二)完善执法合作双边协定,推动合作机制的构建
太平洋海域治理与安全稳定的维系,需要周边国家共同努力,在积极推进中美海洋执法合作的同时,应努力构建完善的合作机制,提高执法合作效果。虽然自2004年起,中美每年定期举办渔业执法会谈,中国也于2005加入北太平洋地区海岸警备执法机构论坛,但是中美之间始终缺少一个针对海上执法合作的交流平台。随着我国机构改革的顺利进行,已经明确了中国海警局海上维权执法职能,重新组建了国家海洋局,提高了执法效率。中国应利用本次机构改革提供的便利条件,以中美渔业执法合作为基础,不断完善双边协定,健全体系化数据共享与合作交流机制。建议中国海警局和美国海岸警卫队签署合作会谈纪要,加强联络沟通,建立中美海上执法部门现场联络机制通过设立执法合作常务理事会、设立海上紧急事务小组、设立海上执法培训与研究中心,完善执法合作机制的组织框架。条件成熟时可以参考欧盟类型化、专门化的警务执法合作机制,设立海上执法合作常务理事会,妥善解决执法差异,促进情报信息共享,提高合作效率。
(三)完善海上执法相关立法
实现中美海上执法合作的目的需要依靠中美双方的共同努力,除了在国家层面达成合作共识,构建科学的合作机制以外还需要完善的法律。美、日、韩等国都很重视海上执法合作的法治化,针对海上执法有一套相对完善的法律体系。我国有关的海洋法规虽然健全,但是立法分散,缺乏海上执法综合性立法,这将会导致中美在海上合作或者矛盾解决上难以处理。中国有必要借鉴国外的经验,结合国情就执法主体、职权设立、执法程序、与其他机构或其他国家的协作机制以及执法监督与救济程序等方面制定明确的法律。中国海警局成立以来,规定了“中国海警局统一履行海上维权执法职责”,从法律层面明确了中国海警进行海上执法时的行政主体的地位[10],但是过渡期的法律,只笼统地强调中国海警局在履行执法任务时,行使公安机关与行政机关相应的职权,对于职权的行使规定得不够细致。目前,还缺少一部以中国海警局为执法主体,围绕海上执法活动、程序等内容的具有规范性的法律。因此,应该由全国人民代表大会依据立法程序,制定一部海上执法的法律。确立中国海警局在海上执法的主体地位与职权范围,用规范执法的程序,取代原有模糊、冗杂的法律。
文章来源:《海洋工程》 网址: http://www.hygczz.cn/qikandaodu/2021/0423/655.html
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