中美海上执法合作研究(3)
4.海洋强国战略背景下必要性分析
2013年,习近平发表重要讲话时强调:21世纪,人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要,在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出,在国家生态文明建设中的角色更加显著,在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升[3]。中国在海洋上拥有广泛的战略利益,中国重视并发展海洋事业,重视海洋环境和渔业生物资源的保护、海上维权执法、打击海上犯罪。可以说,中国提出的海洋强国战略是以“和谐海洋”为愿景,依靠加强国家间的交流合作实现互利共赢,而非通过强权和掠夺获得海上优势地位。
(二)可行性分析
1.政治基础
和平与发展是当今时代的主题,中美关系自建交以来取得了长足发展。中美关系已然成为当今世界最重要、最富活力、最具影响、最有内容的双边关系,形成了国家利益相互交融的局面。习近平出席第八轮中美战略与经济对话和第七轮中美人文交流高层磋商联合开幕式时强调,中美要秉持共赢理念,不断提高合作水平,深化两国在气候变化、发展、网络、防扩散、两军、执法等领域交流合作[4]。建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分,中国坚持通过和平、发展、合作、共赢方式,实现海洋强国的目标[5]。面对全球性问题,中国不逃避责任,积极主动作为,始终站在和平友好的立场与世界各国一起迎接挑战。中美就海上问题虽未达成全面共识,但历史和经验越来越让美国认识到加强对话有利于中美加强合作、强化交流能够更好地化解双方矛盾,从而更好地治理海洋,推动两国关系进一步发展。共同利益下的合作需求促使中美将合作视野转向海上执法领域,中美两国的相关政策为开展海上执法合作奠定了政治基础,也为构建中美海上执法合作常态化机制提供了政治保障。
2.法律基础
美国早在20世纪60年代就开始重视海洋的综合治理,出台了系统性的海洋基本法《海洋法案》,成立了海洋政策委员会机构,对海洋事务实施系统化管理,海洋治理水平位于世界前茅。美国完备的海洋法律体系,使之具备开展中美执法合作的良好国内法环境。中国海洋立法虽然起步晚,但是单项海洋法律法规的发展迅速,经过2013年机构改革,执法主体混乱的局面得到了改善,明确了海警的执法主体地位,有利于完善法律,加强法律之间协调性和系统性。上世纪90年代开始,中美就渔业执法合作领域达成了多项共识,随着中美关系进一步深化,1997年江泽民访美期间发表了《中美联合声明》,并就中美在执法合作和法律交流达成共识。1998年《中美刑事司法协助协定》的签订为中美开展海上执法合作提供了国际法依据。可以说,中美海上执法合作的法律基础是建立在双边协定、条约和区域性、全球性国际公约国际法的基础上,以双方国内法为补充,已经初步具备开展海上执法合作的法律条件。
三、中美海上开展执法合作面临的困境
(一)双方战略互信不足制约合作
海洋事业的健康发展关系到海洋强国战略的实现,关系到中华民族的伟大复兴。伴随着国家发展,海洋的重要地位日渐凸显,国家的战略利益与战略空间不断向海洋扩展。作为海权霸主,美国希望全球海洋都对他开放,追求的目标是一种全面的控制力[6]。而中国是一个爱好和平的国家,看中的是海洋合作。简而言之,中国仍将长期处于社会主义初级阶段的国情尚未发生改变,发展海洋事业,建设海洋强国是中国走向复兴的必然选择。中国永远不会打着发展海洋事业的旗号侵犯他国的合法利益。除此之外,中国与美国对待一些海洋问题时立场不同,在执法投入上也不及美国。比如,美国尚未批准《联合国海洋法公约》,对部分海洋问题与信息公开方面未与中国达成共识,可能成为双方合作中产生分歧的隐患。正因为战略互信不足,美国想利用中国周边牵制中国发展,对中国周边国家的支持也给中国的海洋安全带来了隐患。例如,支持菲律宾自导自演的“南海仲裁案”闹剧,并派军舰在中国南沙、西沙海域航行,这类行为破坏了双方的合作氛围。
(二)我国国内法针对中美执法合作法律规定不细致
中美开展执法合作以联合国决议、国际条约为前提,有充分的国际法依据,但是在具体操作过程中还需要具体的国内法与之衔接。我国有关海上执法的法律文件虽有30余部,但不成体系。比如在渔业执法方面,我国缺乏独立立法、立法脱节缺位、渔业执法主体地位不明等问题,没有一部全国性的法律作为进行执法的依据。相关法律法规虽然在实践中不断得到完善,但是与美国相比仍有很大的发展空间。在机构重组后,中国海警局仍需以《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等行业性法规为依据进行执法,这显然不符合中国海警海上现实工作[7]。海警转隶后,领导体制等发生变化,2013年十二届全国人大为改革制定的过渡性《国务院机构改革和职能转变方案》不适合现状,不能继续使用,修改其他法律需要的周期较长,为保障改革中海警执法工作的顺利进行,决定采用《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定(草案)》的相关规定开展工作。此举虽然从执法实际需要出发,但是从长远看来,必须进一步完善《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国渔业法》等海上执法的相关法律,使之适应执法现状,更好地维护海洋秩序。
文章来源:《海洋工程》 网址: http://www.hygczz.cn/qikandaodu/2021/0423/655.html
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